La contribución del Acuerdo de Escazú a la justicia ambiental en América Latina: Una exploración empírica a través de la litigación climática

This piece is part of GNHRE’s series dedicated to climate litigation in Latin America. Our second piece is by Gastón Medici-Colombo – he is a Postdoctoral Fellow at the University of Barcelona and Associate Researcher at the Tarragona Centre for Environmental Law Studies (CEDAT). The original English version of this post was published on the Green Diplomacy blog and can be found here. (Read the first blog in the series here.)

Nos encontramos en un momento fascinante para el Derecho Internacional Ambiental en América Latina. En los últimos cortos años se han producido hitos jurídicos notables, como la Opinión Consultiva 23/17 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH), la adopción (2018) y entrada en vigor (2021) del Acuerdo de Escazú y la solicitud por parte de Colombia y Chile de una opinión consultiva a la Corte IDH sobre Emergencia Climática y Derechos Humanos (2023). En convergencia con estos desarrollos, los litigios climáticos han comenzado a florecer en las jurisdicciones nacionales de la región (Auz 2022; Tigre, Urzola, Goodman 2023), así como en el Sur Global en general, con casos emblemáticos y decisiones de interés transnacional que atraen una creciente atención (Peel y Lin 2019).

Estos desarrollos jurídicos a nivel nacional y regional interactúan de maneras muy interesantes (Aguilera 2023; Medici-Colombo 2022). Una interacción previsible es la del Acuerdo de Escazú y la proliferación de litigios ambientales y climáticos en la región. En particular, parece evidente el carácter instrumental para quienes recurren a los tribunales con preocupaciones climáticas del artículo 8 del Acuerdo, al enumerar una variedad de estándares procesales e institucionales destinados a garantizar el acceso efectivo a la justicia. Sin embargo, tal contribución permanece empíricamente inexplorada. ¿Contribuirá en efecto la implementación del Acuerdo de Escazú a los litigios climáticos? En caso afirmativo, ¿cómo?

Responder a estas preguntas y marcar el camino hacia lo hasta ahora inexplorado fue precisamente el objetivo de un artículo que, en co-autoría con Thays Ricarte, hemos publicado recientemente en la revista Journal of Human Rights Practice (Oxford University Press). Este artículo es resultado de un excepcional proyecto de la Global Network for Human Rights and the Environment (GNHRE), dirigido por Maria Antonia Tigre y Melanie Murcott con el objetivo de amplificar las voces de académicos del Sur Global.

Este post explica, en primer lugar, la metodología utilizada en la investigación (sección 1), para luego presentar los principales hallazgos (sección 2) y resumir algunas ideas de interés transnacional que son discutidas con mayor detenimiento en el artículo.

1. Entrevistas con litigantes climáticos

Para explorar la interfaz entre la implementación del Acuerdo de Escazú y los litigios climáticos (y ambientales) realizamos entrevistas semiestructuradas con 11 litigantes involucrados en 15 casos climáticos en seis jurisdicciones de América Latina: Argentina, Brasil, Colombia, Chile, Ecuador y México. Todos los entrevistados representaban en los casos a los demandantes, principalmente individuos, grupos u organizaciones no gubernamentales, que perseguían intereses en favor de una mayor acción climática (en mitigación, adaptación o reparación de pérdidas y daños).

El cuestionario semiestructurado utilizado consistió en dos preguntas abiertas:

a) ¿Cuáles son los principales obstáculos procesales presentes en los litigios climáticos?

b) ¿Cuáles son las expectativas de que la implementación del Acuerdo de Escazú supere estas barreras?

Durante la primera parte de las entrevistas, la discusión se enfocó en diversas barreras procesales presentes a lo largo del todo el “recorrido del litigio”, desde la fase de preparación hasta la fase de ejecución de sentencia. Aunque la pregunta se dirigió principalmente a la práctica de los entrevistados en litigios climáticos, sus amplias experiencias en litigios ambientales influyeron inevitablemente en sus respuestas, no observándose una distinción clara entre obstáculos en litigios climáticos vis a vis ambientales. Al respecto, se planteó una pregunta específica sobre si los litigios climáticos implicaban mayores obstáculos procesales para los demandantes que los litigios ambientales. A lo largo de la segunda parte de las entrevistas, la discusión se centró en las expectativas de los entrevistados sobre la pronta o futura implementación del Acuerdo de Escazú y sobre si (y cómo) podría esta ayudar a superar las barreras identificadas. Vale decir que el Acuerdo de Escazú sólo llevaba en vigor aproximadamente un año en el momento en que se realizaron las entrevistas.

2. Resultados

2.1. Barreras procesales en la litigación climática (y ambiental)

Los litigantes enumeraron una amplia gama de obstáculos procesales e institucionales presentes en los litigios climáticos y, en general, en litigios ambientales. De estos, seis se mencionaron repetidamente. No hay espacio suficiente en este post para resumir todas las apreciaciones que se desprenden de las entrevistas sobre cada uno de estos obstáculos procesales/institucionales (artículo completo aquí), pero la Tabla 1 los identifica e ilustra su distribución entre jurisdicciones.

Tabla 1

Fuente: Medici-Colombo and Ricarte (2023)

Conviene aclarar aquí que la ausencia de mención de un obstáculo en una jurisdicción no debe interpretarse como que dicho obstáculo no existe o ha sido superado, sino que simplemente no fue una preocupación procesal clave de los entrevistados en lo que respecta a su experiencia en litigios climáticos y ambientales. Las preguntas no fueron diseñadas para obtener una respuesta concluyente al respecto, y la muestra fue demasiado pequeña para llegar a esa conclusión.

2.2. La contribución del Acuerdo de Escazú a la litigación climática (y viceversa)

Como era de esperarse, todos los entrevistados consideraron que el Acuerdo de Escazú constituía un avance más que bienvenido con capacidad para afectar positivamente y reforzar la aplicación de los derechos de acceso, incluido el acceso a la justicia, en sus jurisdicciones.

Menos predecibles fueron las respuestas respecto de cómo esperaban que se desarrollase la implementación del Acuerdo. Curiosamente, una respuesta dominante fue que, en lugar de cambios regulatorios, la implementación del Acuerdo se desarrollaría principalmente a través de la intervención de los tribunales, es decir, a través de precedentes judiciales que interpreten y apliquen directamente el Acuerdo. En este sentido, los entrevistados mencionaron demandas y sentencias que ya hacían referencia al Acuerdo de Escazú como fundamento jurídico relevante, independientemente de la aparente necesidad de alguna intermediación regulatoria o normativa e incluso antes de su entrada en vigor. En este entendimiento, litigantes de diversas jurisdicciones expresaron sus intenciones de perseguir la implementación de normas específicas del Acuerdo a través de litigios, incluyendo litigios climáticos.

Más allá de esta percepción generalizada, algunos entrevistados sí pronosticaron algún tipo de intermediación regulatoria para implementar el Acuerdo. Por ejemplo, uno de los entrevistados aventuró que, en Argentina, la aplicación podría tener lugar a través de la posible adopción de una ley sobre procesos colectivos, basada en el Código Modelo Iberoamericano de Procesos Colectivos, y de la aplicación de una ley recientemente promulgada (Ley nº 27.592, “Ley Yolanda”) que exige la formación de los funcionarios públicos en materia ambiental. Cabe destacar que los entrevistados de Chile resaltaron que las perspectivas de implementación del Acuerdo en esta jurisdicción se verían profundamente afectadas y definidas por los resultados del proceso de reforma constitucional. Observaron que el entonces proyecto de texto constitucional estaba estrechamente entrelazado con las normas del Escazú e incluía diversas disposiciones que permitirían una implementación sencilla. Este proceso de implementación sería muy diferente en función de los resultados del referéndum constitucional (el 4 de septiembre de 2022, el pueblo chileno votó en contra del texto constitucional propuesto).

Adicionalmente, solicitamos a los entrevistados que nos provean algunos ejemplos de buenas prácticas que considerasen cruciales para la implementación del Acuerdo. Se mencionaron diversos arreglos y estándares procesales, algunos de los cuales resultan obvios de los obstáculos identificados (v. gr., la ampliación de los criterios de legitimación, la inversión de la carga de la prueba, etc.). Vale resaltar dos buenas prácticas discutidas: las audiencias públicas y los tribunales ambientales.

Las audiencias públicas, según los entrevistados, podrían constituir un mecanismo valioso, entre otras cosas, para (i) introducir pruebas científicas complejas en los casos, (ii) promover la educación civil a través de los tribunales (véase, por ejemplo, PSB y otros contra Brasil (sobre el Fondo Amazonia) y PSB y otros contra Brasil (sobre el Fondo Climático)), y (iii) supervisar la ejecución de sentencias complejas (véase Futuras Generaciones contra el Ministerio de Medio Ambiente y otros en Colombia). A su vez, los entrevistados observaron que los tribunales ambientales podrían contribuir a superar obstáculos como la falta de conocimientos especializados y de celeridad. Sin embargo, al mismo tiempo, algunos de ellos se mostraron cautelosos con esta idea debido a la preocupación de que los tribunales especializados aplicasen el derecho de una manera demasiado formalista o “administrativista”, lo que podría ser contraproducente.

3. Cuestiones de interés transnacional: una discusión

Entre los muchos temas que merecerían atención, nuestro artículo dedica una sección final a debatir tres cuestiones/ideas de interés transnacional.

3.1. La implementación del Acuerdo de Escazú: puntos de acción y el rol de la litigación

En primer lugar, sostenemos que una interpretación plausible de los resultados llevaría a describir los seis obstáculos identificados (Tabla 1) como puntos de acción que requieren atención primaria en el proceso de implementación del Acuerdo de Escazú. En particular, los obstáculos relacionados con la producción de prueba y la ejecución y monitoreo de las sentencias parecen ser motivo de preocupación generalizada en toda la región. Los resultados de las entrevistas no sólo señalan esos obstáculos, sino que también ofrecen algunos matices sobre sus causas y sobre los posibles mecanismos para superarlos.

Notablemente, como muestra la Tabla 2, el Acuerdo de Escazú incluye disposiciones relativas a todas las barreras procesales e institucionales identificadas. Esto habla del amplio enfoque adoptado por los negociadores del Acuerdo y de la oportunidad de abordar las barreras directamente a través de su implementación, tanto a través de su marco institucional (la COP y el Comité de Apoyo a la Aplicación y el Cumplimiento) como a nivel nacional.

Tabla 2

Fuente: Medici-Colombo y Ricarte (2023)

La implementación nacional puede variar entre jurisdicciones según las normas que rigen la incorporación del Derecho Internacional y la jerarquía dentro de los ordenamientos jurídicos nacionales. Auz (2022) ha destacado que la mayoría de los Estados latinoamericanos son monistas y tratan el Derecho Internacional como equivalente al Derecho interno y, por lo tanto, como directamente aplicable por los tribunales nacionales, y ha descrito esta porosidad como una característica importante que contribuye a los litigios climáticos. Esto fue confirmado por algunos de los entrevistados que reconocieron que el Acuerdo ocupa directamente un nivel alto en la pirámide normativa de sus jurisdicciones.

Eso explica, al menos en parte, una de las percepciones destacables de los resultados: la expectativa generalizada respecto del papel relevante que jugarán los tribunales en la implementación del Acuerdo de Escazú, incluso por encima de la acción regulatoria. Esto apunta a una contribución significativa no sólo del Acuerdo de Escazú a las perspectivas de la litigación, sino también de la litigación a la implementación efectiva del Acuerdo. En este sentido, los litigantes, más que meros receptores de los estándares del Acuerdo, se constituyen en actores activos en su implementación y desarrollo al proponer en sus casos a los tribunales (re)interpretaciones y ajustes de la normativa y prácticas nacionales.

3.2. Barreras en la litigación climática: criterios de legitimación

Una segunda cuestión de interés es la de los criterios (angostos) de legitimación como una barrera especialmente problemática para los litigios climáticos en la región y la posibilidad de superarla mediante la implementación de Escazú.

Los litigantes chilenos y mexicanos observaron que las características especiales del cambio climático hacen que sea especialmente difícil justificar la legitimación de actores que, según las reglas procesales, deban demostrar estar afectados de forma particular o única. Las consecuencias de esta barrera no son triviales sino sustanciales y afectan no sólo al ingreso al proceso judicial sino también a cómo se hace lleva a cabo el mismo. Según los entrevistados, en México, las comunidades se ven obligadas a recurrir a ONG situadas en su mayoría en la capital y no siempre disponibles para intervenir en un caso de este tipo. En Chile, los demandantes que quieran reclamar por daños climáticos (por ejemplo, emisiones de GEI o daños inducidos por el cambio climático) deben buscar argumentos ambientales alternativos (para cumplir con el estándar del “ambiente adyacente”) para acceder al proceso judicial, lo que limita las estrategias de litigio climático disponibles y disminuye la posibilidad de obtener una ‘sentencia climática pura’.

Debe notarse que esta barrera también ha sido destacada por Kelleher (2021) en relación con los “litigios climáticos sistémicos” en las jurisdicciones de los Estados Parte (europeos) del Convenio de Aarhus. Al igual que Kelleher con respecto a este tratado, creemos que una aplicación coherente y acorde al propósito y los fines del Acuerdo de Escazú debería resolver el conflicto de legitimación planteado por el cambio climático de manera positiva para los demandantes. Sin embargo, la decisión de la Suprema Corte de Justicia de México en el caso Julia Habana y otros vs. México pone en duda esta perspectiva, evitando la Corte en su resolución cualquier mención expresa a disposiciones del Acuerdo de Escazú.

3.3. Buenas prácticas y la ‘transnacionalización’ del derecho procesal a través del Acuerdo de Escazú y la litigación climática

Una última idea esbozada por el artículo es la de la “transnacionalización” de las buenas prácticas (en este caso, estándares procesales) basada en la implementación del Acuerdo de Escazú y el rol de los litigios (climáticos).

Según esta idea, gracias a la naturaleza dual (interna y externa-regional) y enredada del proceso de implementación y desarrollo del Acuerdo de Escazú, las prácticas que demuestren ser útiles para superar los obstáculos procesales dentro de una jurisdicción (por ejemplo, la inversión de la carga de la prueba en Ecuador) dejarán atrás su naturaleza meramente nacional para convertirse en elementos de interés transnacional, aptos para ser involucrados en procesos de propagación/difusión jurídica entre jurisdicciones.

Teniendo en cuenta que, como señalaron los entrevistados, los litigios están directamente implicados en la implementación del Acuerdo, la “transnacionalización” implica que podría tener sentido para los litigantes climáticos en América Latina empezar a solicitar en sus demandas la aplicación de normas procesales beneficiosas provenientes de otras jurisdicciones a los fines de garantizar el acceso efectivo a la justicia bajo los auspicios del Acuerdo de Escazú.

Conclusión

Nuestro trabajo ha explorado la interfaz entre dos fenómenos convergentes en América Latina: la implementación del Acuerdo de Escazú y la proliferación de la litigación climática. Los resultados revelan las percepciones de litigantes climáticos a lo largo de la región respecto de las principales barreras procesales e institucionales del acceso a la justicia en asuntos ambientales y climáticos y sus expectativas sobre si y cómo la implementación del Acuerdo de Escazú podría ayudar a superarlas.

A pesar de lo limitado de la muestra, estos resultados ofrecen interesantes observaciones respecto de: (a) puntos de acción para la implementación del Acuerdo de Escazú en materia de acceso a la justicia, (b) el rol de la litigación, los litigantes y los tribunales en este proceso y (c) una posible ‘transnacionalización’ de buenas prácticas procesales domésticas que repercutiría favorablemente en las perspectivas de la litigación climática y, a la vez, en la implementación efectiva del Acuerdo de Escazú en la región.


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